Podyplomowe Studia Audyt Wewnętrzny i Kontrola Zarządcza w Jednostkach Sektora Finansów Publicznych

Seminarium Naukowe dla absolwentów studiów

W dniu 23 czerwca 2010 r., w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie, odbyło się seminarium naukowe, nt. Nowe regulacje prawne w sektorze publicznym. Seminarium zostało zorganizowane przez Katedrę Zarządzania Innowacjami (KZI), w Kolegium Nauk o Przedsiębiorstwie (KNoP) dla absolwentów Podyplomowych Studiów Audyt Wewnętrzny i Kontrola Finansowa w Jednostkach Sektora Finansów Publicznych. Studia te ukończyło już prawie 350 osób. Obecnie trwają zajęcia na edycjach: X i XI. A w związku ze zmianą ustawy o finansach publicznych, w międzyczasie uległa modyfikacji nazwa studiów i obecnie funkcjonują one jako „Audyt wewnętrzny i Kontrola Zarządcza w Jednostkach Sektora Finansów Publicznych”.Celem seminarium było przedstawienie zmian w normach prawnych z zakresu zarówno finansów publicznych, a co za tym idzie organizacji audytu wewnętrznego i kontroli w sektorze publicznym, jak i prawa zamówień publicznych.

Seminarium cieszyło się dużym zainteresowaniem, uczestniczyło w nim ponad 70 osób, w tym absolwenci studiów oraz zaproszone osoby z sektora publicznego.

Władze Dziekańskie KNoP reprezentował prof. dr hab. Roman Sobiecki, który powitał uczestników i dokonał uroczystego otwarcia seminarium.

Moderatorem w trakcie seminarium była dr Anna Kłopotek, kierownik ww. podyplomowych studiów, adiunkt w KZI i doradca ekonomiczny w Najwyższej Izbie Kontroli (NIK). Dr Anna Kłopotek rozpoczynając przedstawiła prelegentów, a następnie omówiła istotne zmiany w tematyce studiów, która ewaluowała w związku ze zmianami norm prawnych. Dr Anna Kłopotek przedstawiła cel seminarium i jego zakres. Następnie wygłaszane były kolejne referaty.

Pierwszy referat na temat: Nowe trendy w zarządzaniu organizacjami wygłosiła Pani prof. Krystyna Poznańska, kierownik Katedry Zarządzania Innowacjami SGH w Warszawie. W swoim wystąpieniu Prof. K. Poznańska odniosła się do takich koncepcji, jak zarządzanie wiedzą, zarządzanie strategiczne oraz zarządzanie zasobami ludzkimi, wskazując na podobieństwa i różnice występujące w odniesieniu do tych koncepcji w sektorze prywatnym oraz publicznym. Następnie skoncentrowała się na omówieniu koncepcji nowego zarządzania publicznego (NPM - New Public Management). Główną ideą tej koncepcji jest wprowadzenie zachowań efektywnych ekonomicznie i organizacyjnie w sektor publiczny i społeczny. Wdrożenie koncepcji odbywa się poprzez zwiększenie autonomii menedżerów, partnerstwo prywatno-publiczne, prywatyzację, planowanie strategiczne, benchmarking, business process reengineering, kontrolę kosztów i efektywności, budżetowanie wyników, zarządzanie jakością, zarządzanie przedsiębiorcze, opłatę za usługi oraz best practices. Wymienione praktyki można podporządkować głównym zasadom, w jakich przejawia się NPM, czyli problemom restrukturyzacji, wykorzystaniu mechanizmów rynkowych, koncentracji na wynikach, zapewnieniu wysokiej jakości oraz satysfakcji klientów, które określane są często mianem strategii czy też modeli. Po omówieniu podstawowych zasad NPM, prof. K. Poznańska odniosła się do reform systemowych podejmowanych w poprzednim stuleciu w Europie, Stanach Zjednoczonych i Nowej Zelandii, w których podejmowano próbę przeobrażenia sektora publicznego poprzez wprowadzenie w ten sektor narzędzi typowych dla zarządzania w sektorze prywatnym. W podsumowaniu prof. K. Poznańska wskazała na przesłanki i korzyści wdrożenia koncepcji NPN w gospodarce polskiej.

Następnie wystąpił Pan Dariusz Daniluk, Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów, który wygłosił referat na temat „Nowe rozwiązania dotyczące audytu wewnętrznego i kontroli zarządczej w ustawie o finansach publicznych”. Pan wiceminister przedstawił istotę kontroli zarządczej i wynikające z jej wdrażania, nowe obowiązki w administracji rządowej, tj. sporządzanie planu działalności na następny rok, sprawozdania z wykonania tego planu, oświadczenia o stanie kontroli zarządczej w poprzednim roku oraz o obowiązku publikacji powyższych informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. W dalszej części wystąpienia Dariusz Daniluk omówił zmiany w ustawie o finansach publicznych w zakresie audytu wewnętrznego. Zmiany dotyczą m. in.: zakresu podmiotowego jednostek zobowiązanych do prowadzenia audytu, podległości audytorów wewnętrznych, ochrony stosunku pracy audytorów, wprowadzenia możliwości outsourcingu audytu wewnętrznego oraz komitetów audytu. Pan wiceminister podkreślił, iż nowe rozwiązania stanowią wyzwania dla sektora publicznego. Ważne będzie: właściwe zrozumienie zadań z zakresu kontroli zarządczej, wdrożenie zarządzania ryzykiem w jednostkach, ocena kontroli zarządczej w jednostce ale też w dziale administracji rządowej w kontekście oświadczenia o stanie kontroli zarządczej, analiza ryzyka i audyty w dziale administracji rządowej oraz przydatność komitetów audytu w praktyce.

Pan Jacek Sadowy, Prezes Urząd Zamówień Publicznych, zaprezentował Zmiany w Prawie zamówień publicznych. Zdefiniował trzy zasadnicze cele funkcjonowania systemu zamówień publicznych:

1.    Zapewnienie niedyskryminującego dostępu wykonawców do ubiegania się o zamówienie publiczne. Cel ten realizowany jest poprzez publikację ogłoszenia o zamówieniu (bez wyjątków). Brak publikacji ogłoszenia wpływa na to, iż ograniczona jest realizacja pozostałych celów ustawy.

2.    Oszczędne i efektywne wydatkowanie środków.

3.    Przeciwdziałanie korupcji.

Odnośnie pierwszego celu Jacek Sadowy stwierdził, iż występuje niepokojące zjawisko zakresu stosowania trybów niekonkurencyjnych (ok. 25% w roku 2009). W związku z problemem z realizacją tej zasady Urząd Zamówień Publicznych (UZP) opracował zmiany w prawie. Prezes UZP wyróżnił następujące zmiany w prawie: a) ograniczenie dowolności stosowania trybów niekonkurencyjnych przy usługach niepriorytetowych, b) wprowadzenie możliwości publikacji ogłoszenia o zamiarze zawarcia umowy w trybach niejkonkurencyjnych, która zwiększy przejrzystość, c) odformalizowanie procedur konkurencyjnych tak, by nie jawiły się one jako zło konieczne ale jako rzeczywiście efektywne procedury pozwalające na stosunkowo szybkie udzielanie zamówienia (np. wprowadzenie dwustopniowego systemu odwoławczego w miejsce trzystopniowego poprzez zniesienie protestu), d) położenie nacisku w prawie na sankcjonowanie nieuprawnionego stosowania trybów niekonkurencyjnych – dotychczas zbitka z trybami konkurencyjnymi pozbawiała znaczenia i doniosłości naruszenia (unieważnienie umowy, dyscyplina finansów publicznych). Urząd stara się również pomagać zamawiającym we właściwym stosowaniu procedur poprzez opracowywanie wytycznych w zakresie właściwego stosowania poszczególnych trybów przewidzianych w ustawie czy też wytycznych w sprawie udzielania zamówień w dziedzinie informatyki. Ponadto, kontrola Urzędu ukierunkowana jest również na te obszary.

W zakresie drugiego celu, tj. racjonalnego i efektywnego wydatkowania środków, Jacek Sadowy stwierdził, iż jest to możliwe tylko i wyłącznie w warunkach procedury otwartej i realnej konkurencji. Stąd:

1.    Przestawienie punktu ciężkości w systemie prawa na ochronę konkurencji (np. przesłanki unieważnienia umowy – gdy ogranicza się dostęp wykonawców do zamówień).

2.    Szerszy dostęp wykonawców do zamówień publicznych poprzez możliwości wykorzystywania zasobów podmiotów trzecich.

3.    Szerszy dostęp podwykonawców.

4.    Ograniczanie sytuacji odrzucania ofert z powodów czysto formalnych.

Służyć temu ma również monitoring za pomocą ogłoszeń o udzieleniu zamówienia, który ma odpowiedzieć na pytania: jak wiele ofert jest odrzucanych i jakie jest porównanie ceny wybranej do najtańszej.

Na zakończenie, Prezes UZP omówił ostatni cel wskazując, iż szersze stosowanie procedur otwartych i szersze otwarcie zamówień na konkurencję służy ograniczaniu ryzyka pojawiania się korupcji.

Następnie dr Józef Płoskonka doradca Prezesa Najwyższej Izby Kontroli przedstawił podejście NIK do kontroli wykonania zadań. Zasadniczą uwagę w swoim wystąpieniu poświęcił zadaniowemu aspektowi kontroli wykonywanych przez naczelny organ kontroli jakim jest Najwyższa Izba Kontroli.

W części wstępnej wystąpienia dr Józef Płoskonka omówił strukturę zadań publicznych ustanowioną ustawą o finansach publicznych jako część zadaniową budżetu państwa. Zwrócił uwagę na dwa rozłączne obszary skuteczności i sprawności władzy publicznej: obszar strategiczny (osiąganie rezultatów w grupie docelowej) oraz operacyjny (wytwarzanie określonych produktów w jednostkach organizacyjnych.

Następnie dr Józef Płoskonka przedstawił istotę kontroli wykonania zadań, traktowanej jako istotne uzupełnienie kontroli prawidłowości (ang. regularity audit), polegającej na badaniu, czy uzyskane w wyniku działań administracji rezultaty operacyjne lub strategiczne oraz powiązane z nimi działania były realizowane zgodnie z obowiązującym prawem. Podkreślił, iż istotą kontroli wykonania zadań (ang. performance audit) jest ustalenie, czy uzyskane w wyniku działań administracji rezultaty operacyjne lub strategiczne, a także powiązane z nimi działania, są realizowane sprawnie i skutecznie. Wyjaśnił, iż poprzez działanie sprawne i skuteczne rozumie się działania zgodne z zasadami należytego zarządzania finansami, czyli oszczędne, wydajne i skuteczne.

Na zakończenie wystąpienia doradca Prezesa NIK zdefiniował cztery możliwe obszary przedmiotowe kontroli wykonania zadań, wynikające z faktu istnienia dwóch podejść (nastawionego na badanie rezultatu lub nastawianego na badanie procesu) dla dwóch możliwych poziomów skuteczności: poziomu operacyjnego i poziomu strategicznego.

Zmiany w Prawie zamówień publicznych w praktyce omówił Lech Witecki Generalny Dyrektor, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA).

Lech Witecki zwrócił uwagę na to, że prawo zamówień publicznych (PZP) definiuje tryb postępowania strony publicznej przy przygotowywaniu zadań związanych z realizacją określonych celów. W przypadku GDDKiA chodzi głównie o sprawną realizację inwestycji na sieci dróg krajowych.

Podkreślił, że głównymi celami systemu zamówień publicznych są: efektywne wydatkowanie środków publicznych (wybór oferty najkorzystniejszej ekonomicznie), zapewnienie równego dostępu do zamówień wszystkim wykonawcom zdolnym do ich należytego wykonania, bezstronność i obiektywizm w udzielaniu zamówień oraz zapobieganie korupcji. Aby realizacja zadań publicznych stawała się coraz efektywniejsza, konieczne jest doskonalenie istniejącego systemu zamówień publicznych, polegające na wprowadzaniu zmian w przepisach prawa oraz na edukacji i kształceniu kadr zajmujących się przygotowywaniem publicznych przetargów.

Generalny Dyrektor przypomniał, iż w ciągu ostatnich lat trzykrotnie modyfikowano prawo zamówień publicznych, zawsze w celu usprawnienia i osiągnięcia większej efektywności związanej z realizacją zamówień przez stronę publiczną, ale także w interesie firm startujących w przetargach. Zapewnienie wykonawcom dostępu do zamówień publicznych na równych zasadach, przyspieszenie postępowań o udzielenie zamówienia, usprawnienie procedur odwoławczych, zmniejszenie kosztów organizacji i udziału w postępowaniu, rozwiązania „prospołeczne”, odformalizowanie podstawowych trybów udzielania zamówień publicznych, racjonalizm w procesie udzielania zamówień publicznych, zdaniem Generalnego Dyrektora to najważniejsze cele ostatnich zmian w PZP.

Następnie wskazując konkretne artykuły Lech Witecki omówił istotne dla praktyki kwestie, i tak: nowelizacja ustawy Prawo zamówień publicznych z 2008 r., szczególnie w zakresie art. 26 ustawy PZP - możliwość wyjaśniania i uzupełniania przez wykonawców oświadczeń i dokumentów podmiotowych i przedmiotowych (rozszerzona o pełnomocnictwa) spowodowała przede wszystkim to, że nie było konieczne wykluczanie wykonawców (bardzo często, tych którzy zgłosili najkorzystniejsze ekonomicznie oferty) z powodu braków formalnych. W zakresie art. 87 ustawy PZP - możliwość poprawiania oczywistych omyłek rachunkowych i innych omyłek polegających na niezgodności oferty z treścią SIWZ, spowodowała, że zamawiający nie był zobligowany do odrzucenia najkorzystniejszych ofert lub nawet powtarzania całego procesu przetargowego z powodu drobnych omyłek.

W zakresie art. 182 ustawy PZP - ostatecznym rozstrzygnięciem protestu dającym możliwość zawarcia umowy jest dzień wydania postanowienia albo wyroku Krajowej Izby Odwoławczej, także dla postępowań, których wartość szacunkowa przekracza 20 mln euro (poprzednio był to wyrok lub postanowienie sądu), dała możliwość szybkiego zawarcia umowy z wykonawcą nawet w przypadku dalszego skarżenia wyroku KIO do sądu powszechnego.

Natomiast w zakresie art. 12a oraz art. 38 ustawy PZP - zmiana treści ogłoszenia o zamówieniu oraz Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) może dotyczyć kryteriów oceny ofert i opisu warunków udziału w postępowaniu dała zamawiającemu możliwość dokonania zmian w warunkach przetargu bez konieczności jego unieważniania.

Kolejne zmiany w PZP z 2009 roku zwane „małą” i „dużą” nowelizacją ustawy szły jeszcze dalej. Mała” nowelizacja ustawy Prawo zamówień publicznych z 2009 r. w zakresie art. 26 ust. 2b ustawy PZP - możliwość opierania się na potencjalne podmiotów trzecich przy wykazywaniu spełniania warunków udziału w postępowaniu przez wykonawców zdecydowanie rozszerzyła grono podmiotów ubiegających się o udzielenie zamówienia.

W zakresie art. 38 ust. 1 ustawy PZP – skrócenie terminu na wyjaśnianie treści Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ), nowela skutecznie uniemożliwiła wykonawcom przeciągania terminu składania ofert i całego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego

W zakresie art. 144 ust. 1 ustawy PZP - zakaz zmian umowy o zamówienie publiczne dotyczy wyłącznie zmian istotnych postanowień umowy, umożliwiła wprowadzanie nieistotnych zmian umowy nie wpływających na krąg podmiotów ubiegających się o udzielenie zamówienia oraz wynik postępowania.

Natomiast tzw. „duża” nowelizacja ustawy Prawo zamówień publicznych z 2009 r. w oparciu o zmiany w art. 179 do art. 198 ustawy PZP – rezygnacja z protestu wnoszonego przez wykonawcę do zamawiającego, wprowadziła nową jakość w zamówieniach przyspieszając procedurę przetargową. Podobnie zresztą jak zmiana w art. 188 ust. 1 ustawy PZP - jednoosobowy skład orzekający Krajowej Izby Odwoławczej, czego rezultatem stało się skrócenie i usprawnienie procedury odwoławczej. I w końcu, zmiany w „dużej” nowelizacji w zakresie art. 62 ust. 2a oraz art. 66 ust 2 ustawy PZP – możliwość opublikowania ogłoszenia o dobrowolnej przejrzystości ex-ante spowodowały możliwość upublicznienia postępowań niekonkurencyjnych oraz zwiększenie ochrony przed zawarciem umowy podlegającej unieważnieniu, dając również możliwość zakwestionowania wyboru trybu jeśli nie zachodzą przesłanki ustawowe.

Następnie Arkadiusz Pieniący, Prezes Stowarzyszenia IIA Polska wygłosił referat nt.: Działalność Stowarzyszenia IIA Polska na rzecz rozwoju audytu wewnętrznego w Polsce.

Arkadiusz Pieniący najpierw przedstawił działalność Instytutu Audytorów Wewnętrznych (The Institute of Internal Auditors - IIA Global). Przypomniał, że jest to najstarsza i największa na świecie organizacja audytorów wewnętrznych. IIA Global skupia ponad sto tysięcy osób z całego świata (zrzeszonych w IIA) oraz blisko 200 instytutów narodowych i organizacji afiliowanych.

Prezes IIA następnie omówił Stowarzyszenie Audytorów Wewnętrznych IIA Polska. Poinformował, że jest to stowarzyszenie osób fizycznych, zarejestrowane w KRS, w dniu 9 maja 2002 r., uznane przez światową organizację IIA, dnia 27 czerwca 2003 r. Skupia około 800 członków.

Następnie omówił warunki uzyskania certyfikatu CIA, tj.:

·         trzeba zdać 4 egzaminy: CIA cz. 1, CIA cz. 2, CIA cz. 3, CIA cz. 4 (z egzaminu CIA cz. 4 zwalania posiadanie innych certyfikatów, np.: CGAP, CFSA, CCSA, CISA, ACCA).

• posiadać wyższe wykształcenie (min. licencjat),
• posiadać 2 letni staż pracy w audycie wewnętrznym lub równoważny,
• przedstawić referencje zaświadczające o postawie zawodowej i moralnej (formularz),
• zobowiązać się do przestrzegania Kodeksu Etyki IIA (formularz),

Prezes IIA omówił zakres tematyczny egzaminów CIA, sposób rejestracji na egzaminy, formę i miejsce zdawania egzaminów, opłaty, oraz tryb informacji o wynikach i możliwości powtarzania egzaminów. Na zakończenie przedstawił statystykę osób posiadających ww. certyfikaty.

Po wystąpieniach prelegentów odbyła się dyskusja, w trakcie której uczestnicy zgłaszali postulaty dotyczące zwiększenia udziału audytorów wewnętrznych w zgłaszaniu uwag odnośnie funkcjonowania niektórych rozwiązań ustawowych w sektorze publicznym. Nawiązywali do swoich doświadczeń i znajomości specyfiki zarządzania w sektorze publicznym.

Na zakończenie dr Anna Kłopotek podziękowała prelegentom za wystąpienia, poinformowała słuchaczy, że otrzymają omawiane prezentacje w wersji elektronicznej.

Dr Anna Kłopotek

Kierownik podyplomowych studiów

Audyt wewnętrzny i kontrola zarządcza

w jednostkach sektora finansów publicznych